这与国际通行的司法准则与法治国家建设的要求相比，还是有差距。

党的领导是正确的，但多元是不正确的。坚持人民主体地位、坚持以人民为中心和坚持人民至上，是我国宪法的重要特征。

该观点认为:中国的党国体制源于苏联，但又有中国自己的特色，即在多党合作的基础上，消除法治来调节党和国家的关系，从而形成分离又整合的党国互动体制[17]。虽然修宪权与制宪权这一始源性的权力不同，但经过了民主过程，与世界各国宪法修改过程并无本质不同。该观点的初衷是正面回应党的十八届四中全会提出的将党内法规体系纳入社会主义法治体系，否定国家法中心主义，认为我国是多元一体法治共和国，但其实质依然是认为我国宪法是多重权威。该论断具有科学性，符合[2] 国家与法的一般理论，符合中国共产党领导人民建立国家的历史，符合中国共产党领导人民制定宪法、修改宪法和实施宪法的历史。国民党政权的经济基础是私有制，是为官僚资本主义服务的政权。

政党宪法论将政党与国家割裂开来，与人民、与法律割裂开来，其结果是将政党视为一个凌驾于国家、人民和宪法法律之上的存在，等同于国民党时期一党独大的独裁统治，因而在理论上是完全错误的。我们的宪法是属于社会主义宪法类型的。而后来，关于如何运转（工作程序）又有了《全国人民代表大会议事规则》。

现行的1982宪法制定后，按照宪法第七十八条规定，全国人大及其常委会的组织和工作程序由法律规定，便很快制定了《全国人民代表大会组织法》。[9]此处回顾历史一段，参见阚珂：《人民代表大会那些事》，法律出版社2017版，第68页。我们换个角度观察主席团的构成：每届常委会组成人员在主席团全体成员中应占比例为多少？法律并无规定。但是，又作为中共党员身份，其在人大各种会议上的发言和表决是否会受到挺在前面的党纪追究呢？对于这个很现实的问题，也有待从理论上进行深入研究。

宪法规定，人民法院审理案件，除法律规定的特别情况外，一律公开进行，被告人有权获得辩护、人民检察院依照法律规定独立行使检察权、人民法院依照法律规定独立行使审判权。也就是说，宪法第78条所指的组织和工作程序分别由两部法律予以规定。

但30多年过去，实际进展仍然有限。同时，代表们既参与立法，又可以经常在生产岗位上直接参与执行法律，便于及时了解法律执行的情况，并及时反映给立法机关。当时中央人民政府，包括相当于后来全国人大常委会的中央人民政府委员会，以及政务院、人民革命军事委员会、最高人民法院和最高人民检察署。顺便提及，地方各级人大代表依法提名本级国家机关的负责人或组成人员人选的，显然属于本级人大或本级人大常委会的选举任命权范围，可视为提名类议案。

[4]《邓小平文选》，第三卷，人民出版社1993年版，第220页。注释 [1]当时中国人民政治协商会议的全体会议，代行全国人大职权。同时，希望他们尽可能将自然联系与自觉联系结合起来，全面听取和整合不同民声，充分反映鲜活民意。有了全国人大,为什么还要设置一个全国人大常委会？这是因为我国国大人多，全国人大代表的人数不宜太少。

就本次修法而言：建议有关全国人大常委会属性与地位的条文表述进一步厘清其与其他常设机关（机构、组织）的界限。其五，议事规则修正方案第十八条，重申了全国人民代表大会会议公开举行，并列举了多方面的公开举措。

建议增设主席团复审机制，以便处理对有关议案是否被决定列入会议议程的不同意见。但是，此次议事规则修改方案第三十七条依然规定，发展计划、中央预算在执行过程中必须作部分调整的方案，应当提请常委会审查和批准。

正是在此意义上，笔者建议创建主席团复审机制。[8]在总结长期实践经验基础上，组织法似可明文规定大会主席团成员应当由哪几方面的代表组成，使之进一步提升制度化、程序化、规范化的程度。然而，实际上，前后两部全国人大组织法都不仅仅规定如何组织起来，尤其是现行的这部组织法在内容上明显超越了如何组织起来，而更多地规定了如何运转起来。因此，通常情况下人大必须公开举行，以尊重和满足人民的知情权。须知，如果人大会议仅流于＂形式化＂、＂仪式化＂，仅流于＂代表的大会＂、＂代表的自嗨自乐＂，广大选民与群众却＂与我无关＂、不以为然，那我们的根本政治制度，就有失去根基、走向枯萎的危险。如果将常设机关理解为长期设置的、负有长期任务的机关，而机关与机构、组织这些概念又无十分严格的区别，那末，全国人大的常设机关（机构、组织）似乎就不只是常委会了。

这对于理解全国人大代表依法行使提出议案权，是有启发意义的：关键在于其内容＂属于全国人大及其常委会职权范围内＂即可。进入专题： 《全国人民代表大会组织法》 《全国人民代表大会议事规则》 。

更远的渊源是，1949年制定了起到临时宪法作用的《中国人民政治协商会议共同纲领》后，又制定了《中国人民政治协商会议组织法》和《中央人民政府组织法》[1]。全国人大常委会专职化。

这样，监督代表的是原选举单位而不是主席团和常委会，这就符合理论和制度的逻辑了。[12]为了克服民主的形式主义，真正实现全过程的人民民主，全国人大会议的公开化还应继续推进。

四、议案与质询案的关系及可否质询司法个案？ 宪法与正在修改的两法均规定了，有关主体有权（或可以）向全国人大和全国人大常委会提出议案。实践证明，人大代表不脱离生产岗位，他们可以始终自然联系着身边的选民、群众，可以反映鲜活的民意。既然如此，笔者主张，将全国人大组织法与全国人大议事规则合并，成为前文已经提及的《全国人民代表大会法》。其实，逐步提高常委会组成人员专职化的比例，自中共十三大起就经常被高层所提倡。

似乎用这一部法律把宪法第七十八条所指的组织和工作程序涵盖了。其四，议事规则修改方案第十六条规定，全国人民代表大会代表应当出席会议，遵守会议纪律。

[10]刘松山：《对修改全国人大及其常委会组织法及议事规则的若干建议》，载《中国法律评论》2019第6期，第25页。关于人大主席团，笔者思考了两个问题。

从理论上讲，主席团和常委会都是由全体代表选出的，常委会还应当对由全体代表组成的人大负责，受其监督。[7]列宁：《布尔什维克能保持国家政权吗？》，《列宁全集》第26卷，人民出版社1959年中译本，第84－85页。

一并在此直陈，欢迎讨论和批评。但是，这里有个问题：向全国人大或其常委会提出的法律案、质询案、罢免案，是否也属于议案范畴？在笔者看来，法律案属于全国人大和全国人大常委会的立法权范围，质询案和罢免案均属于全国人大和全国人大常委会的监督权范围。这与检察院、法院依照法律独立行使职权并不矛盾。[11]见人民日报客户端，2019年11月3日。

秘书处应当向主席团报告代表出席会议的情况和缺席的原因。那末，现有的组织法和议事规则是否需要引述宪法规定的最重要事项？笔者注意到，这次两个修改方案较多地引述了宪法关于全国人大的规定。

还有，宪法关于全国人大由省、自治区、直辖市、特别行政区和军队选出的代表组成之规定未引。好在组织法修改方案专门规定了，全国人大常委会行使中华人民共和国宪法和法律规定的职权。

基本观点是，不能一概反对。另一方面，应当加快常委会组成人员全员专职制的进程，使他们能够集中精力和时间全心投身于常委会工作，包括经常去基层联系民众，了解真实民意。